En 2017, el embajador Benito Andión se desempeñó como Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para El Salvador. Han pasado casi nueve años desde que fue nombrado enviado especial para facilitar el diálogo en el país. Se trató de un proceso que inició por solicitud del gobierno de El Salvador a las Naciones Unidas para que ayudara a lograr un segundo consenso a 25 años de los Acuerdos de Paz firmados en Chapultepec. En esta entrevista, el embajador Andión hace un repaso de su tiempo como enviado especial y por qué, a su juicio, la misión no logró alcanzar sus objetivos.

Embajador, usted conoce muy bien El Salvador. Tiene estrechos vínculos con el país y en dos ocasiones estuvo en la Embajada de México en San Salvador, la segunda vez como Embajador. ¿Es por ese conocimiento del país que el secretario general Guterres decidió nombrarlo para emprender esta misión? 

Entre otras razones, esa cercanía profesional y personal con El Salvador, aunada al consenso de los principales actores políticos, fueron sin duda elementos que el Secretario General Guterres tomó en consideración para mi nombramiento. Además, tenía ya 40 años de experiencia profesional en el Servicio Exterior Mexicano, con más de una decena de adscripciones en el exterior, lo que me permitía tener una visión global de los fenómenos políticos. 

Particularmente, mi segunda estancia en El Salvador me permitió conocer más a fondo El Salvador. En febrero de 1992 me correspondió encabezar el despliegue del contingente policial mexicano en la ONUSAL, días después de la firma de Chapultepec. Esa experiencia me llevó a conocer prácticamente todo el territorio nacional y, concomitantemente, a su gente y su realidad. Meses después fui designado Embajador y permanecí en El Salvador hasta 1995 dando seguimiento a la evolución del cumplimiento de los compromisos pactados en los Acuerdos de Paz.

¿El antecedente del importantísimo papel de México para lograr los Acuerdos de Paz de 1992 que pusieron fin a la guerra también tuvo algo que ver?

Estimo que también ese elemento fue tomado en consideración. En mi primera estancia en El Salvador, como segundo funcionario de la Embajada de México de 1985 a 1988, tuve la oportunidad de dar seguimiento cercano y ser partícipe de diversos acercamientos de pacificación entre las partes, en las que México, como usted bien apunta, fue un actor persistente y eficiente en el acompañamiento del proceso, desde sus inicios. Los esfuerzos multilaterales para la consecución de la paz fueron aún más significativos. El Grupo de Contadora, el Grupo de Río, la OEA y, en los tramos culminantes, la ONU, fueron la vía determinante para el restablecimiento de la paz en El Salvador. México impulsó y fue un activo promotor de dichos esfuerzos. 

Debo agregar que un factor decisivo para la participación mexicana en el proceso de paz fue la recuperación de la confianza mutua entre los gobiernos de El Salvador y de México. Después de varios años de enfriamiento, en los que las relaciones diplomáticas bilaterales descendieron al nivel de Encargado de Negocios, en octubre de 1985 se reanudaron los vínculos a nivel de embajadores. Ello generó una serie de acuerdos que permitieron el papel de mediación que asumió México y propició una posición equidistante entre las partes.

Su nombramiento fue precedido por dos misiones exploratorias de las Naciones Unidas con conclusiones y recomendaciones fueron positivas porque de otra forma el secretario general no lo hubiera nombrado. ¿Es así?

Es correcto, el Secretario General envió dos misiones de exploración a El Salvador para evaluar las condiciones del clima político prevaleciente, así como la disposición de los diferentes actores políticos para recibir a un Enviado Especial del Secretario General. Sendas misiones, tras intensas consultas con los principales actores políticos, económicos y sociales del país, formularon al Secretario General la viabilidad de nombrar un Enviado Especial que contribuyese a aliviar la polarización prevaleciente y coadyuvase a la necesaria renovación del Proyecto de Nación, a partir del diálogo y el consenso.

El proceso de paz de El Salvador es ejemplar en términos de resolución de conflicto, es decir, poner fin a la guerra, y de transformaciones iniciales para enrumbar al país por la senda de la democracia, pero no es ejemplar en términos de construcción de la paz porque no se abordó debidamente la segunda parte de los Acuerdos de Paz, la parte relativa a temas económicos y sociales. ¿El objetivo de su misión era ayudar al país a lograr un segundo consenso, esta vez sobre esa segunda parte de los Acuerdos de Paz relativa a temas económicos y sociales? 

En efecto, los cambios esperados a raíz de la firma de los Acuerdos de 1992 en materia económica y social no sucedieron en la medida de lo previsto. Persistieron la desigualdad y la marginación y el modelo económico no respondió a las demandas del sistema internacional.

Sin embargo, los avances logrados en la construcción de la democracia, durante los primeros 25 años transcurridos desde la firma de los Acuerdos, son indudables. Para el 2017, el país había logrado ya la renovación quinquenal del Poder Ejecutivo en 6 ocasiones, en un ambiente de paz y libertad; se construyeron algunas instituciones democráticas fuertes como la Policía Nacional Civil, que son ejemplo y se consolidaron otras ya existentes; se dieron avances sustanciales en materia de educación y de salud pero persistieron muchos otros rezagos.  Era preciso entonces renovar la voluntad y el compromiso de realizar cambios estructurales en materia económica y social y para ello era necesaria la identificación de nuevos consensos nacionales en la búsqueda de un desarrollo sostenible con equidad y justicia para el país. 

En 1989 cuando las partes solicitaron la ayuda de las Naciones Unidas para poner fin al conflicto interno en El Salvador, para aceptar la solicitud el Secretario General consideró que se trataba de un conflicto que rápidamente podría desbordarse y poner en peligro la paz y la seguridad en la región y, además, también había conflictos en Guatemala y Nicaragua y refugiados de estos tres países en toda la región, y encontró fundamento en el Artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas, que establece que ante todo conflicto que pueda poner en peligro la paz y la seguridad internacionales se tratará de buscarle solución por la negociación y otros medios pacíficos y que el Consejo de Seguridad puede instar a las partes a que arreglen sus controversias por esos medios. ¿Cuál fue el fundamento jurídico para su misión?

Aun cuando la Carta de las Naciones Unidas no autoriza expresamente al Secretario General para la designación de enviados especiales, el artículo 99 lo faculta para «llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales». En esencia, le otorga al Secretario General la potestad de alertar al Consejo sobre situaciones que podrían desencadenar conflictos o amenazas a la paz global. De allí que para tales efectos su potestad para designar enviados personales o “especiales”, como comúnmente se les denomina, no requiera de la aprobación ni recomendación del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General. Ese fue el caso de mi designación.

Además, mi nombramiento fue precedido por amplias consultas con las principales partes interesadas del país y avalado por los resultados de las realizadas por las dos misiones prospectivas ya descritas. Con la información recopilada y analizada, el Secretario General de la ONU tuvo fundamentos para acceder a la solicitud del Gobierno de El Salvador de nombrar un Enviado Especial. 

¿Cómo concebía usted la misión que emprendía?

El mandato específico de mi misión era acercarme a los dos principales partidos políticos del país y propiciar un proceso de diálogo, con el objetivo de mitigar la creciente polarización política que afectaba gravemente el desarrollo del país y estaba profundizando la crisis socioeconómica. Estas condiciones políticas adversas habían dado lugar -entre otros efectos negativos- a un crecimiento económico insuficiente; una de las tasas de homicidios más altas del mundo; el aumento de los niveles de migración, principalmente a los Estados Unidos; y la corrupción persistente, tanto en el sector público cuanto en el privado. Existía, igualmente, el riesgo de que esa inestabilidad pudiere contagiarse a la región, convirtiéndose en un peligro para la paz y la seguridad internacionales.

“Quien no se suba a este diálogo va a lamentar no haberlo hecho”, es una importantísima y premonitoria frase suya en una entrevista en San Salvador.  ¿Qué lo motivó a hacer esta declaración? 

La situación prevaleciente, como pude luego comprobar, era de extrema polarización y demandaba una urgente atención. Mi apreciación a priori era que tenía frente a mí un reto de gran envergadura y su solución dependería exclusivamente de la medida de la voluntad de las partes para reconocer los problemas y abocarse a su solución, anteponiendo el interés superior de la nación.

Tras de entrevistarme con los principales actores políticos, económicos y sociales del país, pude identificar que -en algunos casos- esa voluntad para el diálogo y para la renovación de los compromisos contraídos en los Acuerdos de Chapultepec no era plena. Tanto yo cuanto mi equipo de colaboradores compartíamos el entusiasmo de muchos sectores por encontrar una propuesta consensuada para relanzar el espíritu de Chapultepec. No obstante, las dificultades que condujeron a la convocatoria de mi misión persistieron y era preciso utilizar todos los recursos de estímulo para propiciar el diálogo.  De allí mis palabras a las que alude su pregunta. El tiempo confirmaría que quienes decidieron no dialogar perdieron una oportunidad histórica para crecer y sobrevivir.

¿Cómo visualizaba el resultado final de su misión?

Quizá el resultado más ponderable haya sido contar con un diagnóstico y una evaluación más precisa y directa de los retos que afrontaba El Salvador en esa coyuntura. Los avances tal vez no fueron tangibles o cuantificables, pero permitieron demostrar que una abrumadora mayoría de los salvadoreños deseaba el desarrollo de su país con justicia y paz y que la democracia había sido, hasta entonces, el mayor de los logros de los acuerdos de Chapultepec. Resultaba natural el desánimo pero estaba plenamente consciente de que la esencia del mediador es la imparcialidad y el estricto respeto a las opiniones y decisiones de las partes contrapuestas; de esa suerte, al informar al Secretario General que la misión no logró alcanzar sus objetivos, puntualicé que la obligación moral y política de la ONU de respaldar a El Salvador había sido satisfecha y que había sido posible trazar una ruta de salida, en conjunto con las mayoría de los sectores involucrados, a la crisis que abrumaba entonces al país. 

Su misión duró más o menos siete meses; el 7 de julio de 2017 las Naciones Unidas anunciaron al mundo que su misión había terminado. ¿Qué sucedió?

Como apunté en mi anterior respuesta, la conciliación de voluntades para el diálogo político era el objetivo central de la misión, así como brindar el apoyo necesario para que los salvadoreños arribasen a un renovado pacto nacional, frente a las acechanzas de un nuevo conflicto que hubiere tenido repercusiones regionales, como lo advirtió el Secretario General en sus consideraciones para la designación de la misión especial. El mandato inicial fue de 6 meses, que se cumplieron justamente en julio de ese 2017.

Para entonces, y tras una profunda auscultación, no fue posible identificar una voluntad plena para el diálogo en algunos sectores, principalmente políticos y económicos. Y el esfuerzo externo no fue solamente de la misión, sino que diversos países del continente, así como los miembros de la Unión Europea, la OEA y otros organismos multilaterales apoyaron plenamente los trabajos.

Algunas personas que reconocen la importancia primordial de su misión, han considerado que llegó demasiado tarde. ¿Qué opinión le merece este punto de vista?

Es posible, aunque al percibir en las primeras conversaciones que los criterios contrapuestos estaban demasiado arraigados en el tiempo, las perspectivas no eran muy bonancibles. 25 años habían generado diferencias que, para algunos, eran insalvables. No obstante, era menester intentar por todos los medios vencer esas reticencias y convencer de que la vía del diálogo era la idónea para afrontar y resolver los problemas comunes. Quizá la extensión del mandato hubiere permitido avances y también una mejor evaluación de las posibilidades de alcanzar acuerdos, pero la dinámica de las Naciones Unidas y su experiencia en la solución pacífica de los conflictos tal vez fueron determinantes para concluir la misión.

Los Acuerdos de Paz de 1992 tienen dos partes, la primera parte se puso en marcha y, en general fueron exitosos, pero se desatendió la segunda parte que tenía prevista la creación de un Foro Económico y Social para abordar esos temas. ¿Puede ponerse fin a un conflicto y construir la paz de manera exitosa solo con la parte política?

Definitivamente, la respuesta es no. La paz no es solamente un interludio entre guerras, como recoge el imaginario colectivo. La paz debe construirse no solamente instalando un andamiaje institucional con base en principios democráticos, sino propiciando las condiciones para el desarrollo integral de una nación. No hay equidad sin un acceso igualitario a las oportunidades; no hay desarrollo económico sin un modelo inclusivo cuyos principios estén constitucionalmente consignados y en la que participe la sociedad en su conjunto. No hay, en suma, desarrollo y estabilidad social si no se satisfacen las necesidades básicas de salud, educación y seguridad.

Embajador: ¿Algo más que le gustaría comentar o agregar?

Durante mi última visita a El Salvador, compartí con los principales actores políticos nacionales un borrador de propuesta para un proceso efectivo de diálogo, en la que se detallan tres grandes pilares en los que establecer las bases para la implementación de reformas y políticas públicas con visión de largo plazo: i) el financiamiento para el desarrollo sostenible; ii) la profesionalización de la gestión gubernamental; y iii) la consolidación de los mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción.  

La coyuntura política preelectoral en el 2017 y la desconfianza mutua entre los principales actores difirieron un proceso de diálogo. Aquella coyuntura aconsejaba anclar el diálogo en la participación y propuestas de la sociedad civil, como una vía para generar una dinámica de reflexión nacional hacia un cambio positivo en el país.  Al mismo tiempo se proponía la apertura progresiva de espacios para la participación de los actores políticos en el proceso. 

Estoy convencido de la excelente encrucijada que dicho diálogo presentaba para el futuro de El Salvador y que hubiere derivado en consensos para generar políticas de estado sólidas y permanentes. Esa oportunidad, lamentablemente, se convirtió en una oportunidad perdida.

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